超40个城市将试点开展为期四年的城中村等低效用地再开发工作，试点项目土地应执行“净地”出让，并将探索完善地价政策和土地增值收益分享机制。
近日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（下称“通知”）。根据通知，为落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，将在北京市等43个试点城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制。低效用地再开发以城中村和低效工业用地改造为重点，试点期限原则上为4年。
根据2020年人口普查结果，我国共有7个超大城市和14个特大城市。第一财经梳理“低效用地再开发试点城市名单”发现，前述21个城市中，上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7个超大城市全部入围，而在特大城市中，也有武汉、东莞、佛山、南京、青岛、长沙、杭州等7城入围。从区域来看，本轮入选城市主要集中于东部地区，以珠三角和长三角城市群为主。其中，广东和浙江两省包含试点城市数最多。
对于如西安等没有进入试点名单的超大特大城市以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，根据通知，“实施城中村改造项目可参照本通知明确的试点政策执行”。
图片来源：自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知（附件）
相较于此前市场对于城中村拆除新建和增量开发抱有较高期待，此次通知明确，严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定。在坚持“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。
针对城中村改造的土地出让模式，7月底召开的超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上曾提出，城中村改造必须实行净地出让。此次通知进一步明确，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。
“净地”是指土地出让发生在经确权平整过的土地上，在土地出让之前，已经完成了土地收储、拆迁补偿、七通一平等系列工作。
“结合此次通知，‘净地’供应同时适用于城中村和低效工业用地之外的及其他低效用地。”中国社科院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强在接受第一财经采访时称。
之所以强调“建立竞争性准入机制”，在他看来，这意味着坚持市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会资本和原土地权利人参与再开发，同时，需要强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用。
为了提高社会资本和原土地使用权人参与改造的积极性，通知围绕低效用地再开发政策与机制创新，重点在规划统筹、收储支撑、政策激励和基础保障四个方面开展试点探索。
在土地收储方面，通知提出，探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。
针对一级开发主体融资难度大的问题，通知称，拓展收储资金渠道。统筹保障土地收储、基础设施开发建设等资金投入，做好资金平衡，合理安排开发时序，实现滚动开发、良性循环。完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。
城市低效用地大多集中在老城区，散布于不同的土地使用权人手中，涉及的用地主体较多，土地权属关系错综复杂，土地产权不明晰等问题普遍存在，加之再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，社会资本和原土地权利人参与再开发的投资意愿不强。
对此，通知在政策激励中明确，优化地价政策工具和收益分享机制。
具体而言，在优化地价政策中，通知明确了分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款，而不再是工业用地最低价标准。同时综合考虑了土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本，完善了低效用地再开发地价计收补缴标准。
“这样既能保证国家的利益，也能保护现有土地使用者利益，充分调动现有土地使用者低效土地二次开发的积极性，推动土地节约集约利用和经济发展方式转变。”王业强说。
在完善收益分享机制方面，通知提到，探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。
对于原土地使用权人参与改造的具体形式，王业强对记者介绍说，在符合规划的前提下，原土地使用权人可以采取自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的存量建设用地实施改造开发。对具备成片改造条件的城镇低效用地，原土地使用权人可收购归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合开发体实施整体改造开发。
此外，为实现低效用地的高效再利用，通知还提到，鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
事实上，2020年以来，自然资源部等部门已多次发文，对在不改变用地主体、规划条件的前提下，利用城市存量房屋以及社区用房等举办养老机构或电子商务等新业态及创业空间，予以5年过渡期政策。
当过渡期满，支持性政策如何衔接？对此，地方层面已有探索。比如根据广西壮族自治区政府此前发布的《关于进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见》，根据纳入城镇低效用地再开发范围、具有合法用地手续的工业用地，改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可享受按原用途使用的5年过渡期政策。
该指导意见称，5年过渡期满后，经市县人民政府批准，可按新用途、新权利类型、市场价格，以协议方式办理用地手续，开发需变更原土地用途的，应当依法办理规划修改和用地手续。涉及工业园区内低效用地再开发的，应征求属地工业和信息化部门意见。鼓励各设区市人民政府自行制定产业类改造项目专项支持措施，促进实体经济发展。
